TAV: analisi costi benefici della nuova linea Torino-Lione (TAV). Cosa ne pensano gli ingegneri?

Scopo di questo documento è tracciare un quadro, per quanto possibile oggettivo, dell’analisi costi-benefici della nuova linea ferroviaria Torino-Lione (cosiddetta TAV), recentemente pubblicata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, evidenziandone – oltre ai limiti, a monte, del metodo prescelto per questo genere di supporto alle decisioni – alcune incongruenze e i risultati contraddittori emersi. Questa analisi si integra con quella di natura più tecnica e trasportistica, già redatta dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino.

Premessa sulla valutazione dei progetti di trasporto. La scelta di come ci si aspetta che persone e merci possano spostarsi in Europa e nelle singole nazioni nei prossimi decenni discende dai vincoli e dagli obiettivi strategici di base tecnica sui quali l’UE e gli Stati membri si sono espressi, anche attraverso documenti programmatici di lungo periodo, come il Libro Bianco dei Trasporti del 2011, con orizzonte al 2050, oppure gli obiettivi comunitari sull’efficienza energetica e sulla maggiore indipendenza dal petrolio. A livello comunitario, il Libro Bianco asseconda e rafforza in modo marcato gli obiettivi energetico-ambientali associati ai sistemi di trasporto, mentre l’obiettivo europeo 20-20-20 è stato sostituito nel 2014 dal 40-27-27 e nel 2019 dal 40/32/32,5, in base al quale i leader dell’UE hanno concordato di ridurre entro il 2030 le emissioni di gas a effetto serra di almeno il 40% rispetto ai livelli del 1990 e di portare rispettivamente al 32% e al 32,5% la quota di energie rinnovabili e il risparmio energetico.

Come fare, quindi, a comprendere se un’infrastruttura di una rete di trasporto oppure un’alternativa modale assecondi o meno tali obiettivi, insieme a quelli legati allo sviluppo economico e sociale di un territorio o di un Paese?

Esistono numerosi metodi per effettuare queste valutazioni, in relazione ai macro-obiettivi prefissati, fermo restando il principio basilare secondo cui le nuove infrastrutture devono mettere in relazione, al passo con i tempi, diverse aree territoriali:

• analisi economica e sociale, definita sinteticamente analisi costi-benefici (ACB), che utilizza valori monetari per calcolare le ricadute positive (benefici) e negative (costi) per la collettività;
• analisi multicriteri, adatta a confrontare più alternative anche in presenza di scale ordinali e non soltanto quantitative, mediante una serie di pesi che riflettono la sensibilità dei decisori rispetto ai diversi obiettivi;
• analisi dei costi conseguenti all’inazione (CODN), adatta a comprendere gli effetti del “rimanere indietro”, quando concorrenti o altri attori avanzano;
• analisi del costo del ciclo di vita, di derivazione industriale ma estendibile anche ai contesti infrastrutturali.

Le prime due sono le metodologie più consolidate e utilizzate sia in Italia sia a livello internazionale. L’analisi multicriteri (AMC) è una metodologia, disponibile in diverse varianti e livelli di complessità, che consente di valutare, per ogni alternativa, i diversi impatti non solo economici, ma anche sociali, ambientali e territoriali, utilizzando un appropriato sistema di misura. Tale analisi è quindi particolarmente adatta quando devono essere considerati più giudizi basati su una molteplicità di criteri (ad esempio economici, territoriali e prestazionali).

“Cost of Doing Nothing” (CODN), cioè i costi che ricadono sul sistema quando non si effettua alcun intervento e un problema non viene affrontato.

La valutazione consiste nel confrontare e ordinare, mediante opportuni criteri e relativi pesi, un insieme di alternative. In pratica vengono misurati i risultati di ogni alternativa progettuale rispetto agli obiettivi fissati, utilizzando unità di misura differenti a seconda dell’obiettivo (ad esempio le tonnellate di CO₂ per misurare l’impatto sul cambiamento climatico, le ore di tempo risparmiate grazie a una nuova infrastruttura oppure il numero di morti e feriti dovuti agli incidenti stradali). A ogni obiettivo viene quindi attribuito un punteggio in funzione dell’importanza assegnata dai decisori.

Questo insieme di elementi quantitativi (i risultati) e qualitativi (i pesi) si sintetizza in una matrice di decisione, nella quale le righe rappresentano le diverse alternative e le colonne i criteri di giudizio collegati agli obiettivi. In funzione dei pesi attribuiti ai diversi criteri si ottiene una classifica dei progetti.

Questo metodo, in grado di rappresentare efficacemente la sensibilità dei decisori, può portare a risultati differenti in funzione dei contesti e dei periodi considerati; d’altro canto è un sistema trasparente, poiché evidenzia i singoli risultati e le soluzioni finali (“surclassamento”) in relazione ai criteri di analisi e ai relativi pesi assegnati.

L’analisi costi-benefici (ACB) è il metodo di valutazione dei progetti più utilizzato al mondo. Sono stati pubblicati numerosi manuali di riferimento a livello internazionale (Banca Mondiale), europeo (“Linee guida della DG Regio UE”, 2014; “Update on Handbook on External Costs of Transport”, 2014) e italiano (“Linee guida per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche nei settori di competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti“, 2017), che definiscono modalità di valutazione e valori economici da utilizzare.

In sostanza, per ciascun progetto vengono valutati, da un lato, i costi (investimento, manutenzione, esercizio e ricadute negative) e, dall’altro, i benefici (risparmi di tempo, riduzione delle emissioni inquinanti e dell’incidentalità), trasformandoli in valori monetari attraverso opportune unità di misura, come il valore del tempo o quello della riduzione delle emissioni. Tali valori, variabili nel tempo, vengono confrontati mediante il saggio di sconto economico, che riporta all’anno iniziale di riferimento i valori futuri, consentendo di ottenere gli indicatori finali: il valore attuale netto (VANE), cioè la differenza tra benefici e costi, e il saggio di rendimento interno (SRIE), ossia il tasso di attualizzazione che annulla il VANE.

L’ACB considera come obiettivo il benessere della collettività e valuta gli impatti della spesa pubblica. Per questo motivo tasse e trasferimenti interni (come tariffe e pedaggi) non vengono considerati, mentre vengono quantificati esclusivamente gli impatti sulle risorse primarie (tempo, materie prime, risorse naturali e valore della vita umana).

L’ACB costituisce un riferimento internazionale, è trasparente (quando vengono esplicitati metodi e valori) e funziona bene quando confronta soluzioni diverse allo stesso problema (ad esempio se sia preferibile realizzare la soluzione A, B o C), tipicamente su scala microeconomica.

Funziona meno bene quando deve fornire risposte “assolute” (stabilire se un determinato intervento debba o meno essere realizzato) oppure quando confronta interventi profondamente diversi (ad esempio una strada nella regione A rispetto a un servizio di autobus nella regione B).

In ogni caso l’ACB, come tutti i metodi di valutazione, rappresenta uno strumento di supporto alle decisioni e di confronto tra progetti che richiedono investimenti pubblici.

Analisi del documento ACB sulla nuova linea Torino-Lione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha incaricato nel 2018 la propria Struttura di Missione di effettuare una valutazione della nuova linea ferroviaria Torino-Lione, affidando a un gruppo di lavoro guidato dal Prof. Marco Ponti la redazione di un’Analisi Costi-Benefici per verificare l’opportunità di continuare un’opera da anni già condivisa a livello internazionale, avviata nei lavori e finanziata per la quasi totalità. Premesso che, come detto, l’ACB è uno strumento di valutazione che mal si adatta a opere che hanno effetti macroeconomici molto estesi nel tempo e nello spazio, ad analisi in corso d’opera (va bene in fase preliminare per confrontare alternative omogenee) e a esprimere risultati assoluti (fare o non fare un singolo progetto), l’analisi prodotta dal Ministero, e resa pubblica il 12 febbraio 2019, si conclude con un risultato (VANE) negativo di circa 7 miliardi di euro.

Un risultato strano, dal momento che l’impegno economico totale richiesto all’Italia è al massimo di 5,082 miliardi (comprensivo di quanto già speso per progettazioni, rilievi e indagini). Del resto, un altro aspetto sorprendente emerge dal fatto che, confrontando i risultati dei due scenari analizzati nell’ACB, uno definito “realistico” e l’altro “ottimistico” (cioè con un maggior volume di traffico spostato dalla strada alla ferrovia), il risultato ottimistico è peggiore di quello realistico.

Come riportato nel paragrafo precedente, l’ACB considera il benessere della collettività (in questo caso italiana) e non i trasferimenti interni come tasse e tariffe (che spostano le risorse da un gruppo economico a un altro, a saldo invariato). La valutazione di questi impatti (surplus dei produttori e variazioni delle entrate fiscali) potrebbe essere fatta nel momento in cui la valutazione del surplus dei consumatori (utenti) fosse effettuata in modo molto raffinato (attraverso i modelli di trasporto e la valutazione del costo generalizzato di trasporto, che considera tempi, costi, tariffe e preferenze modali nella scelta di effettuare uno spostamento con un determinato mezzo).

Nella valutazione del gruppo di lavoro, però, non è stato usato un modello di trasporto e un costo generalizzato. Le previsioni di traffico sono state fatte frettolosamente, recuperando i risultati da studi esistenti e senza avere uno strumento di supporto (modello), e si sono introdotte, invece, ipotesi molto sofisticate per le valutazioni dei costi e dei benefici incompatibili con il livello di approfondimento della domanda, arrivando così a dei paradossi.

Ad esempio, è stata utilizzata in modo indiscriminato la semplificazione detta “regola della metà”, che dimezza il conteggio dei risparmi degli utenti: anche in questo caso, la valutazione va bene se si usa un modello dei trasporti con il quale si calcola la media della domanda e dei benefici fra prima e dopo l’intervento (appunto, “regola della metà”); se invece si usano stime grossolane, di fatto, si riducono di molto i benefici. Inoltre, nel caso della Torino-Lione, in cui l’opera produce un grande trasferimento modale a partire da una situazione di traffico debole, questa semplificazione non funziona perché la curva della domanda non è consolidata, arrivando così a risultati incongruenti.

Infatti, siccome sia per le accise che per i pedaggi (basti pensare al costo dei pedaggi per l’attraversamento dei tunnel alpini) i valori sono molto elevati, il loro peso, non adeguatamente bilanciato, sposta rapidamente al negativo il risultato finale dell’ACB.

Un argomento così importante, che non avrebbe dovuto essere preso in considerazione se si fossero seguite le Linee Guida, è stato dunque trattato in modo tutt’altro che approfondito. Come si vede dalla figura seguente, ripresa dall’analisi pubblicata dal MIT, la perdita dei pedaggi autostradali e delle accise annulla completamente i benefici dell’opera (peraltro sottostimati, anche per la fragilità dell’analisi della domanda) e i costi di investimento risultano completamente a perdere.

Le accise, fra l’altro, sono diverse a livello europeo e va ricordato che i trasportatori merci dei Paesi dell’Est Europa, che rappresentano più della metà del traffico internazionale da e verso l’Italia, in molti casi, grazie ai serbatoi maggiorati, non fanno rifornimento né in Italia né nei Paesi europei occidentali e, quindi, le “perdite” andrebbero eventualmente calcolate sulla base delle accise di Romania o Bulgaria e per questi Paesi.

Si è di fronte a una serie di errori e semplificazioni che hanno abbattuto i benefici e ingigantito i costi, come hanno evidenziato molti esperti di economia e anche la stessa Struttura di Missione che, nell’ACB del Terzo Valico ferroviario dei Giovi, ha preteso fosse esposto uno scenario senza perdite delle accise (non presente invece nell’analisi Torino-Lione) che sostanzialmente ribaltava il risultato dell’ACB.

Si consideri anche che molti Paesi, come Svizzera e Austria, impongono tassazioni particolarmente alte allo scopo di disincentivare il trasporto su strada a favore di quello ferroviario. Con questo metodo si è arrivati al paradosso che, nel momento in cui la merce si trasferisce su ferrovia, obiettivo della tassazione, ci sarebbe una perdita nell’ACB: peggio, la perdita della tassa di scopo della Svizzera sarebbe un “maleficio” per la valutazione delle infrastrutture italiane a carico dell’Italia.

Come detto, tasse e pedaggi sono “trasferimenti” fra soggetti della collettività e, comunque, anche nel caso in cui si fossero usati sofisticati modelli di analisi per i passeggeri e per le merci, andrebbero allocati correttamente: ogni tassa al Paese di competenza, come pure i pedaggi. Inoltre, secondo il principio dell’adattamento dei sistemi tributari all’evolvere dell’economia, venendo meno un cespite tassabile, si libera capacità fiscale per un prelievo compensativo, attraverso scelte politiche del tutto legittime.

Situazione analoga per i pedaggi, il cui venir meno per le società di gestione andrebbe analizzato sia per l’impatto sui costi operativi (ad esempio, la riduzione della manutenzione di strade e opere d’arte) e sugli investimenti per rinnovi e nuove infrastrutture (che magari potrebbero essere rinviate o sospese), sia sulle modifiche nelle strategie tariffarie, per cui andrebbe fatta un’analisi ad hoc, e integrata con l’analisi del diverso utilizzo delle risorse economiche così liberate e trasferibili su altri soggetti. La difficoltà di identificare e valutare correttamente i diversi fattori in gioco e la scarsità di risorse messe in campo (per tempi di analisi, indagini di domanda, modelli di previsione e simulazione, valutazioni approfondite), che hanno reso incerta e sostanzialmente arbitraria la trattazione, dimostrano l’inadeguatezza del modello ACB applicato e i conseguenti risultati.

Un’altra ipotesi a sfavore dell’opera è stata la valutazione della vita utile del tunnel, considerata di appena 60 anni, per cui alla fine del periodo di analisi (30 anni) il valore residuo è molto basso. Premesso che per opere di questo genere si applica normalmente una vita utile di 100-120 anni, una valutazione ben fatta avrebbe richiesto una proiezione puntuale degli interventi di manutenzione straordinaria per infrastrutture e tecnologie, da esporre a parte, valutando correttamente i valori residui a 30 anni. L’analisi affrettata ha semplificato la questione riducendo arbitrariamente alla metà il periodo di riferimento e appesantendo, di conseguenza, i costi di investimento.

Inoltre, vanno sottolineati i costi del “fermarsi”: se si interrompesse l’opera, ci sono i costi legati all’uscita dai contratti e dagli accordi internazionali, per la messa in sicurezza delle opere realizzate, per l’ammodernamento della linea attuale e/o degli assi autostradali (complessivamente fino a 1,7 miliardi di euro). Nell’ACB questi costi non sono stati considerati, come se fossero “trasferimenti interni” su scala europea: in realtà sono risorse che il Governo italiano deve recuperare per rimborsare Francia e Commissione UE e sono, ovviamente, un costo per il sistema Italia.

Un calcolo di prima approssimazione, eliminando in parte le storture sopra citate e applicando le correzioni all’importo dei lavori, parzializzando i benefici al solo lato italiano (approssimandoli al 50% di quelli esposti nell’ACB), eliminando tasse e pedaggi e sottraendo i costi del fermare l’opera, porta a un risultato positivo di oltre 1 miliardo di euro: tutto ciò senza contare i benefici indotti sul sistema economico nazionale, sull’occupazione e sul conseguente sviluppo sociale e produttivo.